August 4, 2024
Trong suốt khoảng thời gian từ năm 2016 cho đến nay, ông Nguyễn Phú Trọng đều được ca ngợi là một người chiến sĩ cộng sản kiên trung, dẫn đầu chiến dịch chống tham nhũng lớn nhất và chưa từng có tiền lệ trong lịch sử của Đảng Cộng sản Việt Nam. [1] Điều này đã được người ta nhắc đến rất nhiều.
Song nói đến “dẫn đầu”, ở một khía cạnh khác, ông Trọng có lẽ cũng là chính trị gia dù chưa từng có chức vụ trong ngành công an nhưng lại đóng góp nhiều nhất cho sự thống trị của ngành này. Chưa xét đến các nước cờ chính trị (dù sai hay đúng) của ông đã giúp cho vị thế của Bộ Công an và lãnh đạo của bộ này ngày một mạnh, trong giai đoạn cầm quyền gần như tuyệt đối của mình (2016 – 2024), ông Trọng có thể được xem là người giám sát lẫn bật đèn xanh cho hàng loạt dự án luật tăng cường phạm vi ảnh hưởng lẫn quyền lực của Bộ Công an trong hầu hết các vấn đề dân sự, xã hội, chính trị khác nhau. [2]
Bài viết này sẽ giới thiệu, phân tích các văn bản quy phạm pháp luật này, cũng như cách mà nó bổ sung cho quyền lực ngày một lớn của Bộ Công an.
- Luật Phòng thủ Dân sự 2023
Luật Phòng thủ Dân sự 2023 là văn bản luật được ban hành vào ngày 20/6/2023 và có hiệu lực vào ngày 01/7/2024. [3] Đây có thể nói là dự án luật liên quan đến an ninh quốc phòng cuối cùng trong giai đoạn ông Trọng còn tại vị.
Dù cái tên “phòng thủ dân sự” gợi ý cho chúng ta sự kết hợp giữa các nhóm cơ quan nhà nước là Bộ Quốc phòng cùng cơ quan dân sự như ủy ban nhân dân các cấp, Bộ Công an vẫn có một vai trò rất lớn trong luật ở nhiều khía cạnh.
Tính mới của văn bản: Hoàn toàn mới. Việt Nam chưa từng có văn bản riêng về vấn đề phòng thủ dân sự. Trước đây, vấn đề này được phân bổ rải rác trong các văn bản như Luật Đê điều 2006; Luật Phòng, chống thiên tai 2013; Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo 2015; hay Luật Quốc phòng 2018.
Luật Phòng thủ dân sự, vì vậy, một phần pháp điển hóa, tổng hợp các quy định có sẵn từ các văn bản khác, nhưng quan trọng nhất là nó chuyên nghiệp hóa và tạo ra các định chế riêng, thủ tục riêng và quy cách riêng cho các vấn đề được cho là liên quan đến phòng thủ dân sự. Trong đó, về mặt chính sách và nhân sự, Bộ Công an có thể nói là được lợi nhiều nhất từ nỗ lực pháp điển hóa này.
Phạm vi điều chỉnh: Về mặt lý thuyết, Luật Phòng thủ Dân sự quy định về các biện pháp “phòng, chống, khắc phục hậu quả chiến tranh; phòng, chống, khắc phục hậu quả sự cố, thảm họa, thiên tai, dịch bệnh; bảo vệ Nhân dân, cơ quan, tổ chức và nền kinh tế quốc dân” (theo Điều 2).
Nói cách khác, đạo luật này đưa ra khung pháp lý cũng như trao thẩm quyền cho các cơ quan ban ngành nhằm dùng các công cụ khác nhau ứng phó với các sự cố hay thảm họa xảy ra trên lãnh thổ Việt Nam.
Thẩm quyền bổ sung cho Bộ Công an: Thẩm quyền của Bộ Công an trong luật được tăng cường thông qua nhiều khía cạnh, mà trong tổng thể bài viết này, người viết tạm thời nhóm thành ba ý chính: (1) thẩm quyền về hoạch định, (2) thẩm quyền về ngân sách, và (3) thẩm quyền về nhân sự.
Về mặt thẩm quyền hoạch định và ngân sách, trong các Điều 5.2 (“xây dựng lực lượng chuyên trách về tổ chức và trang bị hiện đại, chuyên nghiệp; tăng cường trang bị, phương tiện lưỡng dụng cho lực lượng vũ trang…”) và Điều 17.1 (“Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, Bộ trưởng Bộ Công an ban hành nội dung, chương trình đào tạo, huấn luyện phòng thủ dân sự cho lực lượng vũ trang”), chúng ta có thể thấy Bộ Công an được xếp chung với Bộ Quốc phòng trong thẩm quyền đào tạo, tăng cường phương tiện và xây dựng lực lượng chuyên nghiệp cho các hoạt động phòng thủ dân sự. Nói cách khác, ngân sách về đào tạo và trang thiết bị, thẩm quyền về chương trình đào tạo, tiếng nói trong chủ trương và chỉ đạo phòng vệ đều phải qua kênh quan trọng là Bộ Công an, chia sẻ thẩm quyền với Bộ Quốc phòng.
Đặc biệt hơn, Bộ Công an cũng được xếp chung với Bộ Quốc phòng khi nói về lực lượng vũ trang, tiếp tục củng cố quan điểm của Luật Quốc phòng 2018 về thẩm quyền sâu rộng ở cả khía cạnh trị an dân sự lẫn sử dụng vũ lực trong các tình huống cấp bách như sự cố hay thảm họa dẫn đến yêu cầu phòng thủ dân sự của siêu Bộ này. [4]
Về mặt thẩm quyền nhân sự, ở Điều 35 của luật, lực lượng phòng thủ dân sự nòng cốt của phòng thủ dân sự gồm dân quân tự vệ – dân phòng và lực lượng chuyên trách kiêm nhiệm của Quân đội Nhân dân hoặc Công an Nhân dân. Trong đó, lực lượng dân phòng trực thuộc quyền quản lý, điều động trực tiếp của công an địa phương (mà chúng ta sẽ tiếp tục nhắc đến ở các văn bản sau); trong khi Bộ Công an cũng được trao quyền thành lập định chế chuyên trách hoặc kiêm nhiệm cho mình. Điều này đồng nghĩa với lương, trợ cấp, biên chế đặc biệt được bổ sung cho nhân sự dưới quyền Bộ Công an.
- Luật Lực lượng tham gia bảo vệ An ninh, Trật tự ở cơ sở 2023
Luật Lực lượng tham gia bảo vệ An ninh, Trật tự ở cơ sở 2023 tiếp tục là một dự án luật tham vọng, với mong muốn pháp điển hóa và chính danh hóa sự tham gia của một bộ phận phần tử địa phương do công an xã quản lý trong việc thực thi các chính sách quản lý, kiểm tra, hay thậm chí đàn áp các cá thể, hội nhóm ở một khu vực cụ thể. [5] Được ban hành vào ngày 28/11/2023 và có hiệu lực vào ngày 01/7/2024, luật này chính thức thừa nhận và mở rộng thực hành “an ninh cơ sở”, dung hợp các nhóm như “bảo vệ dân phố”, “công an bán chuyên trách”, và từ đó biến họ thành lực lượng chân rết đông đảo nhất đại diện cho Bộ Công an tại các địa phương.
Tính mới của văn bản: Hoàn toàn mới. Trước đây, vấn đề an ninh trật tự địa phương có được quy định chủ yếu trong Pháp lệnh Công an xã năm 2008. Song điều thú vị là pháp lệnh này không ghi nhận cụ thể điều nào về “lực lượng tham gia bảo vệ an ninh, trật tự”. Theo “truyền thống” của ngành, đây là một nhóm bán vũ trang dưới quyền của Bộ Công an được sáng tạo ra từ nhiều các văn bản nhỏ dưới luật, ban hành và kiểm soát bởi chính bộ này. Thông qua đạo luật, nhà nước chính thức thừa nhận vai trò thường được gọi là “bảo vệ dân phố”, và thẩm quyền sâu sát của lực lượng “dưới Bộ Công an” tại các thôn, làng, ấp…
Phạm vi điều chỉnh: Về mặt lý thuyết, văn bản luật ghi nhận các yếu tố về cấu trúc, vai trò – nhiệm vụ, cơ cấu nhân sự, cơ chế quản lý, ngân sách dành cho lực lượng an ninh cơ sở. Văn bản không giấu giếm khả năng điều động và sử dụng lực lượng đông đảo này của Bộ Công an trong rất nhiều hoạt động trị an tùy chọn khác nhau.
Thẩm quyền bổ sung cho Bộ Công an: Tương tự như trên, chúng ta có thể hiểu sự cơi nới thẩm quyền của Bộ Công an với luật lực lượng an ninh cơ sở qua ba khía cạnh: (1) thẩm quyền về hoạch định (2) thẩm quyền về ngân sách; và (3) thẩm quyền về nhân sự.
Về mặt thẩm quyền hoạch định, Bộ Công an, thông qua công an cấp xã, sẽ là cơ quan đầu não trong việc đào tạo, giáo dục lực lượng cơ sở (Điều 18). Ngoài ra, họ cũng là cơ quan có quyền phân công, huy động lực lượng an ninh cơ sở khi cần “nắm bắt tình hình an ninh” (Điều 7); “hỗ trợ công tác phòng cháy chữa cháy” (Điều 9); “kiểm tra nhân khẩu, tạm trú, tạm vắng…” (Điều 10); giám sát và quản lý các đối tượng đang sinh sống tại cơ sở, dù là người bị cấm khỏi nơi cư trú, đã chấp hành hình phạt tù nhưng chưa được xóa án tích, đang trong thời gian thử thách, hay các trường hợp khác (Điều 11).
Một số quy định như Điều 7 và Điều 11 là rất đáng bận tâm. Dù trước nay việc dùng tiền thân của lực lượng này để theo dõi, đe dọa, giam cầm tại gia… các đối tượng bị xem là nguy hiểm về chính trị, có tiền án tiền sự… là không mới, đây là lần đầu tiên có một văn bản cấp độ luật công nhận hoạt động này.
Về mặt nhân sự, Bộ Công an, thông qua công an xã, tiếp tục có thẩm quyền khuynh đảo trong việc xây dựng lực lượng an ninh cơ sở.
Không những luật không giải tán “bảo vệ dân phố”, “công an bán chuyên”, “dân phòng” trước kia, các nhóm này đơn giản được hợp nhất và “kiện toàn” thành lực lượng mới với danh nghĩa “Tổ viên tổ an ninh trật tự”. Về mặt số lượng tổ viên, tuyển dụng tổ viên, lực lượng công an xã và các cấp công an cao hơn có quyền chủ động “tham mưu” và “xây dựng” phương án để chính quyền địa phương làm theo. Nói cách khác, họ cũng là nhóm quyết định thực tế về mặt số lượng tổ viên tổ an ninh trật tự và quy trình tuyển chọn diễn ra như thế nào. Điều này được thể hiện rõ nhất ở Điều 15.4 của luật, ghi rằng “Bộ trưởng Bộ Công an quy định về hồ sơ, trình tự, thủ tục tuyển chọn Tổ viên Tổ bảo vệ an ninh, trật tự”.
Về mặt ngân sách, lực lượng bảo vệ an ninh, trật tự cơ sở vừa tạo ra nguồn ngân sách cho Bộ Công an (Điều 25), vừa nhận thêm ngân sách từ chính quyền dân sự địa phương (Điều 26).
- Luật Cảnh sát Cơ động 2022
Luật Cảnh sát cơ động 2022 được ban hành vào ngày 14/6/2022, và chính thức có hiệu lực vào ngày 01/01/2023. [6] Đây là văn bản đầu tiên trong các văn bản chúng ta đã nhắc tới mà các nhóm quy phạm không sáng tạo ra thẩm quyền và không gian hoạt động mới cho Bộ Công an. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa rằng đạo luật không ghi nhận thêm nhiều lợi ích, mở rộng thêm quyền hạn có sẵn, và từ đó bổ trợ thêm nhiều công cụ cho siêu Bộ Công an tại Việt Nam.
Tính mới của văn bản: Không hoàn toàn mới. Luật Cảnh sát cơ động là sản phẩm nâng cấp có tính kế thừa từ Pháp lệnh Cảnh sát cơ động 2013.
Phạm vi điều chỉnh: Xét tổng quát, Luật Cảnh sát cơ động làm rõ các vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, và hoạt động của lực lượng cảnh sát cơ động và đồng thời làm rõ chế độ – chính sách lương bổng, ngân sách và các phúc lợi khác cho lực lượng này.
Thẩm quyền bổ sung cho Bộ Công an: Dù không sáng tạo như các văn bản ở trên, điều này không có nghĩa là Luật Cảnh sát Cơ động không nâng quyền hạn, lợi ích dành cho lực lượng cảnh sát cơ động – một trong những nhánh có khả năng biểu dương uy quyền nhất của Bộ Công an. Và để nhận thấy điều này, chúng ta cần xoáy sâu vào các chi tiết và điều khoản nhỏ lẻ.
Ví dụ, tại Điều 4, đạo luật bổ sung thêm một khoản chưa từng có trong pháp lệnh trước đó, ghi nhận chủ trương quản lý đối với lực lượng cảnh sát cơ động là “bảo đảm sự chỉ đạo, chỉ huy tập trung, thống nhất từ trung ương đến địa phương”. Khoản 5 này có thể được diễn giải theo nhiều hướng, nhưng với các điều khoản đi kèm bên dưới, có thể khẳng định đây là xu hướng tách lực lượng cảnh sát cơ động ra khỏi các định chế chính trị tỉnh thành (ủy ban nhân dân, hội đồng nhân dân), và đặt họ trực tiếp dưới quyền Bộ Công an.
Quan sát này có thể nói được biểu hiện rõ nhất tại Điều 12 về vấn đề “tuần tra, kiểm sát bảo đảm an ninh trật tự”. Đây cũng là một điều hoàn toàn mới so với Pháp lệnh Cảnh sát Cơ động, mở rộng không gian hoạt động của lực lượng này ngay cả trong trường hợp không có bạo loạn hay những vấn đề trị an nghiêm trọng khác. Khoản 4 của Điều 12 luật hóa khả năng dừng, kiểm tra, lục soát người, phương tiện, đồ vật, tài liệu với độ bao quát gần như không giới hạn. Điều đáng nói hơn là, việc tuần tra, kiểm soát để bảo đảm an ninh trật tự ra sao sẽ không được quản lý bởi chính quyền địa phương, dù là lực lượng cảnh sát cơ động địa phương, mà do “Bộ trưởng Bộ Công an quy định quy trình hoạt động tuần tra, kiểm soát của Cảnh sát Cơ động” (Khoản 5 Điều 12).
Cơ chế bảo vệ dành cho “cán bộ, chiến sĩ cảnh sát cơ động” cũng được tăng cường. Tại Điều 8 về các hành vi bị nghiêm cấm, Khoản 1 của điều này không chỉ cấm hành vi “chống đối, cản trở” công vụ (như pháp lệnh cũ), mà còn nghiêm cấm việc “trả thù, đe dọa, xâm phạm tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm của cán bộ, chiến sĩ cảnh sát cơ động, cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia phối hợp, cộng tác, hỗ trợ, giúp đỡ cảnh sát cơ động trong thi hành công vụ hoặc vì lý do công vụ”.
Cuối cùng, luật cũng bổ sung thêm “trách nhiệm” của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân cấp tỉnh, ngoài việc “quy hoạch quỹ đất phù hợp để xây dựng trụ sở đóng quân, thao trường huấn luyện” còn bao gồm “hỗ trợ kinh phí, cơ sở vật chất khác”, lẫn “ưu tiên thực hiện chính sách về nhà ở xã hội cho cán bộ, chiến sĩ cảnh sát cơ động theo quy định của pháp luật” (Điều 30).
Những quy định trên rõ ràng củng cố quyền lợi của Bộ Công an cả về mặt hoạch định, nhân sự, lẫn tài chính.
- Luật An ninh mạng 2018
Luật An ninh mạng 2018 là một sản phẩm pháp lý gây tranh cãi dữ dội trong nước lẫn trên trường quốc tế. [7] Nó cũng là bước đệm lớn nhất cho việc mở rộng quyền lực của Bộ Công an sang môi trường công nghệ cao và không gian mạng. Được ban hành vào ngày 12/6/2018 và có hiệu lực vào ngày 01/01/2019, đây có thể được xem là văn bản luật có tầm ảnh hưởng quan trọng nhất đối với sự phát triển và trần giới hạn của không gian mạng Việt Nam trong tương lai, mà theo đó, vai trò của Bộ Công an ở tất cả các khía cạnh hoạch định chính sách, nhân sự, và ngân sách là hoàn toàn vượt trội.
Tính mới của văn bản: Hoàn toàn mới. Luật An ninh mạng khác biệt với hầu hết các quy định pháp lý trước đó về không gian mạng. Nó tạo ra thẩm quyền mới, và định chế mới, và từ đó là những tác động mới cho xã hội Việt Nam.
Phạm vi điều chỉnh: Xét tổng quát, Luật An ninh mạng được đặt ra nhằm “bảo vệ an ninh quốc gia và bảo đảm trật tự, an toàn xã hội trên không gian mạng”, đi kèm theo đó là các vấn đề về tổ chức và quản lý nhà nước.
Thẩm quyền bổ sung cho Bộ Công an: Trước khi nói về tình trạng “cường hóa” Bộ Công an, cần công nhận rằng trong môi trường hiện nay, Luật An ninh mạng có đưa ra một số giải pháp để đảm bảo sự ổn định của hệ thống hạ tầng thông tin cũng như sẵn sàng cho các cuộc tấn công kỹ thuật mạng có khả năng làm tê liệt nhiều hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội của một quốc gia. Tuy nhiên, văn bản luật cũng trao quá nhiều thẩm quyền cho Bộ Công an so với tất cả các cơ quan khác (kể cả Bộ Quốc phòng).
Trước tiên, bàn về thẩm quyền hoạch định, Bộ Công an trở thành cơ quan quản lý thực tế về an ninh mạng.
Ví dụ, tại Điều 10, khi nói về thẩm định, đánh giá, kiểm tra, khắc phục sự cố của hệ thống thông tin, Khoản 4 cho biết Chính phủ sẽ quy định về việc phối hợp giữa các bộ, ban ngành. Song điều này được làm rõ trong Nghị định 53/2022/NĐ-CP, cho thấy Bộ Công an sẽ là cơ quan gửi yêu cầu, đề nghị, và tham gia chủ trì toàn bộ và tất cả các quy trình liên quan. [8]
Thẩm quyền về hoạch định chính sách cũng được ghi nhận rõ ràng hơn ở Điều 7 của luật, với việc “Bộ Công an chịu trách nhiệm trước Chính phủ chủ trì, phối hợp thực hiện hợp tác quốc tế về an ninh mạng”. Thẩm quyền duy nhất lọt khỏi tay Bộ Công an là vấn đề hợp tác quốc tế có liên quan trực tiếp đến quốc phòng.
Cuối cùng, liên quan đến mọi hoạt động phòng ngừa, xử lý thông tin; phòng ngừa gián điệp mạng; phòng chống tấn công mạng, khủng bố mạng; ứng phó với tình huống nguy hiểm về an ninh mạng… được quy định tại Chương III (từ Điều 16 cho đến Điều 22), Bộ Công an cũng là đầu mối duy nhất.
Điều này cũng dẫn đến thực tế pháp lý quan trọng nhất, ghi nhận tại Điều 36 của luật, là Bộ Công an có thẩm quyền soạn dự thảo luật và đề xuất chính sách chủ trương chung đối với vấn đề an ninh mạng nói chung, cho mọi vấn đề, trừ khi đó là phạm vi thẩm quyền hạn chế của Bộ Quốc Phòng.
Với thẩm quyền bao trùm hoàn toàn, không khó để tưởng tượng rằng lực lượng quản lý của ngành này cũng sẽ do Bộ Công an xây dựng, đào tạo, và bổ sung ngân sách cho việc duy trì hoạt động. Từ đó, chúng ta có Cục An ninh mạng và phòng, chống tội phạm sử dụng công nghệ cao thuộc Bộ Công an.
Với những dẫn chứng pháp lý rõ ràng trên, không khó để khẳng định thẩm quyền gần như tuyệt đối của Bộ Công an trong lĩnh vực an ninh mạng, dù rất nhiều nội dung trong số đó có thể được chia sẻ cho cơ quan có chuyên môn kỹ thuật và phù hợp về mặt logic hơn như Bộ Thông tin và Truyền thông.
Di sản của một nhà lãnh đạo là một điều rất khó để đánh giá, với nhiều cách tiếp cận và nhiều thông tin để khai thác, biện dẫn. Có người thích nói về văn hóa, có người thích bàn về giọng nói, có người lại khen ngợi sự giản dị, gần gũi.
Tuy nhiên, dưới góc độ pháp luật, di sản lập pháp có lẽ là điều quan trọng nhất. Nhà lãnh đạo đã ủng hộ con đường lập pháp nào và đã có dấu ấn bằng những văn bản nào là một phương tiện dễ dàng hơn để đánh giá “di sản”, vì “di sản” chỉ có ý nghĩa khi nó là thứ mà người đời sau có thể thật sự vận dụng cho tương lai của mình.
Nhìn vào cách mà quyền năng pháp lý của Bộ Công an được thổi phồng trong giai đoạn ông Nguyễn Phú Trọng nắm quyền, có lẽ giới luật sư và những người nhà nghiên cứu pháp luật đều phải lắc đầu ngao ngán. (LKTC)